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為全國生態文明建設貢獻更多青海智慧

來源: 青海日報    發布時間: 2019-12-09 09:24    編輯: 陳悅         

  編者按

  國家公園是最具國家代表性的自然生態系統,是我國自然景觀最獨特、自然遺產最精華、生物多樣性最豐富、最具完整性和原真性的部分。8月19日,第一屆國家公園論壇在青海西寧召開。習近平總書記發來賀信強調:“這是中國推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措。”與國家林草局共建以國家公園為主體的自然保護地體系示范省,青海如何進一步做好國家公園體制建設?本期智庫建言,我們約請了國家林草局國家公園管理局辦公室、北京大學環境科學與工程學院等單位的3位專家提出了意見和建議,以供參考。

  對青海國家公園建設的幾點建議

  建設好國家公園體制,是建設以國家公園為主體的自然保護地體系示范省和推進新時代生態文明建設的重要方面。作為擁有“雙試點”的青海,在國家公園體制試點建設上更要為全國提供可借鑒、可復制、能推廣的經驗。

  一、嚴格保護,統籌兼顧

  國家公園建設要以《青海省主體功能區規劃》為基礎,以具備條件的國家級或省級自然保護區為依托,整合國家森林公園、國家地質公園、國家級風景名勝區等自然保護地,在實現禁止開發區保護自然生態系統、歷史文化資源和珍稀動植物基因資源等功能定位的基礎上,兼顧游憩休閑、科學研究、環境教育和社區發展等功能,以小面積的發展實現對大面積的保護。

  國家公園建設應堅持生態保護第一原則,保護自然生態系統的原真性、完整性,始終突出自然生態系統的嚴格保護、整體保護、系統保護。一是規范立法。國家層面,制定覆蓋全國的國家公園保護與管理的法律體系;地方層面,在遵循國家法律法規的前提下,結合青海生態保護實際情況,以頒布實施的《三江源國家公園條例(試行)》為藍本推動國家公園立法體系建設。二是合理分區。國家公園是納入全國生態保護紅線實行最嚴格保護的禁止開發區域,同時又可開展自然環境教育,為公眾提供親近自然、體驗自然、了解自然以及作為國民福利的游憩機會。這是嚴格保護與合理利用的辯證統一,保護的目的是為了利用,合理的利用可以促進保護。實現這一目標的主要手段是進行合理的功能分區,可在三江源國家公園試點區域劃分為核心保護區和一般控制區基礎上不斷完善分區思路。三是發掘特色。利用具有地域自然與文化特征的優勢,適度開展多樣化、精品化、特色化的游憩活動。如,三江源國家公園長江源園區的冰川雪山、黃河源園區的湖泊河流、瀾滄江源園區的森林峽谷,對開展自然教育、游憩活動都是難得的景觀,應在加強訪客管理的前提下適度向公眾展示和開放。四是宣傳引導。通過多種宣傳方式,普及國家公園環境保護知識,同時設置一些關于環境體驗的項目,讓訪客在游憩的過程中學習環境保護知識,在潛移默化中不斷強化尊重自然、保護自然、順應自然的理念。

  二、政府主導,多方發力

  為避免國家公園建設可能出現“九龍治水”“各自為政”的混亂局面,在頂層設計上要堅持黨的十九大報告提出的“三個統一行使”,即統一行使全民所有自然資源資產所有者職責,統一行使所有國土空間用途管制和生態保護修復職責,統一行使監管城鄉各類污染排放和行政執法職責,以改革生態環境監管體制,理順國家公園管理體制。與自然保護區突出保護某種生態系統并由各地提報建立的方式不同,國家公園倡導山水林田湖草是一個生命共同體的理念,由國家根據現實發展需要統籌建設、科學布局國家公園,把最應該保護的地方保護起來,為子孫后代留下珍貴的自然遺產。在國家公園建設國家主導的同時,還要堅持分級管理原則。三江源國家公園自然資源所有權由中央政府直接行使,試點期間由中央政府委托青海省政府代行;祁連山國家公園內全民所有的自然資源資產所有權由中央政府直接行使,試點期間由國家林業和草原局代行。其他可能成為國家公園的區域也將按照分級管理的原則開展工作。按照《建立國家公園體制總體方案》的計劃,待條件成熟時,國家公園內全民所有自然資源資產所有權將逐步過渡到由中央政府直接行使。

  另外,與國家公園相關的各個利益相關者都對國家公園有直接影響。每個群體的文化背景都影響著國家公園的建設與管理,如政府的政策、公園的管理體系、訪客的游憩、企業的營利等。每一群體都有其優缺點,如政府有其獨特的行政管理地位,利于公園獲取行政資源;企業在資金、人才及設備技術等方面具有優勢,但作為盈利性組織有其天然的趨利性;學術界具有科學研究的優勢,但需要將其成果轉化為政策思路和實際操作。因此,要在建立統一事權、分級管理體制的背景下,按照共建共治共享的社會治理理念,不斷提升各個利益相關者共同參與、維護、管理的默契度,使他們積極投身于國家公園保護管理的過程中,將國家公園、國家資源與全體人民結合起來,提升全社會的環境保護意識和資源可持續利用水平。

  三、管經分離,注重民生

  為確保國家公園的全民公益性,國家公園管理部門要堅持管理與經營相分離的原則,鼓勵和引導社會資本運用特許經營等方式參與國家公園建設。國家公園管理部門對公園內的經營活動進行監督,并制定合理的收益分配方案,而國家公園建設主要由具備資質的特許經營企業投資和經營,發揮好市場機制在政府宏觀調控和生態系統約束下的決定性作用,調動市場主體參與國家公園建設的積極性。從青海省情實際出發,國家公園特許經營的主要領域包括中藏藥開發利用、有機畜牧業及其加工產業、文化產業、支撐生態體驗和環境教育服務等營利性項目。當前,要在堅持黨的十九大報告提出的“要保持土地承包關系穩定并長久不變,第二輪土地承包到期后再延長三十年”原則下,鼓勵國家公園內農牧民群眾將草場、牲畜等生產資料,以入股、租賃、抵押、合作等方式流轉到牧業專業合作社,并積極探索將草場承包經營權轉變為特許經營權的思路與途徑。

  要改變長期以來形成的將社區與保護區對立的思維慣性,鼓勵和引導社區群眾主動投身生態環境保護,將社區作為國家公園的重要組成部分,把農牧民群眾與國家公園管理部門打造成為利益共同體,使兩者之間既相互監督又相互促進。國家公園管理部門、特許經營企業、社會組織、農牧民群眾要在履行保護責任的同時,分享國家公園建設帶來的利益。國家公園是一項由政府主導、社區參與的公共事業,在整個建設過程中必須由代表社區居民利益的組織,以社區的名義參與國家公園的規劃、管理、決策、保護和發展。國家公園試點期間考慮到移民搬遷難度較大,且少面積的居民點、農田、牧場也能起到豐富國家公園文化和景觀的作用,可嘗試通過加強宣傳教育,引導社區群眾以社區共管、協議保護等方式參與自然保護以提高資源管理的有效性。

  總之,在長江、黃河、瀾滄江源頭區域,繼續開展三江源國家公園體制試點,并根據試點情況逐步擴大覆蓋范圍,增強源頭區域的連通性和整體性,力爭實現2020年建成國家公園的目標;在祁連山地區,在國家林業和草原局、國家公園管理局的指導下,與甘肅省聯合做好祁連山國家公園體制試點工作,建立國家主導、區域聯動的生態保護管理新體制;在深入總結青海湖保護利用歷程和管理體制演變的基礎上,開展青海湖國家公園體制試點;在柴達木盆地開展昆侖山國家公園體制試點。在此基礎上,再推動其他國家公園試點建設。(作者:青海省委黨校副校長、教授馬洪波)

  協調好國家公園內原住居民的生存發展和自然保護的關系

  我國建立國家公園,需要充分認識自身的國情和特點:首先是眾多直接以自然資源為生計來源的原住居民對于經濟發展的需求;其次,家戶、村集體與國家各層面交錯復雜的土地、資源權屬關系。這些特點給我國國家公園的建立和管理帶來了挑戰,當然,同時也是機遇。如果能夠處理好原住居民生存發展和自然保護的關系,無疑會對世界自然保護貢獻新的理念和實踐經驗。

  尊重并保障原住居民的生存和發展需求,是人類文明和進步的體現。如何權衡當地社區生存發展與生態保護的關系,是國家公園等保護地一直以來面臨的兩難困境。第一個提出國家公園概念并加以踐行的美國,在處理與原住居民的關系方面,卻留下了不光彩的歷史。時隔100多年后,我國建立國家公園面臨的最大挑戰之一,依然來自于如何處理與原住居民的關系。在市場化和全球化的背景下,來自于所在地的眾多人口及其對于經濟發展的強烈需求,更是為自然保護帶來了極大的壓力。青海藏區原住民占當地人口的80%以上,多數依然以直接依賴自然資源的畜牧業、農業等為生計來源。在建立國家公園等自然保護地的過程中,如何處理好原住居民的生存發展和自然保護的關系,是要認真研究和處理的重大課題。中國政府長期以來對此問題給予了高度重視,2019年6月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》,其中強調要創新自然資源使用制度。指出要“按照標準科學評估自然資源資產價值和資源利用的生態風險,明確自然保護地內自然資源利用方式,規范利用行為,全面實行自然資源有償使用制度。依法界定各類自然資源資產產權主體的權利和義務,保護原住居民權益,實現各產權主體共建保護地、共享資源收益。制定自然保護地控制區經營性項目特許經營管理辦法,建立健全特許經營制度,鼓勵原住居民參與特許經營活動,探索自然資源所有者參與特許經營收益分配機制。對劃入各類自然保護地內的集體所有土地及其附屬資源,按照依法、自愿、有償的原則,探索通過租賃、置換、贖買、合作等方式維護產權人權益,實現多元化保護。”可謂特別關注了原住居民的發展權利和從保護中受益的權利。在三江源國家公園內,對于區內原住居民實施“一戶一崗”的政策,創新性地設置生態管護公益崗位,按月發放報酬,崗位職責包括對園區內的濕地、河源水源地、林地、草地、野生動物棲息地等進行日常巡護,開展法律法規和政策宣傳,發現、報告并制止生態破壞行為,監督禁牧和草畜平衡政策的執行情況等。此舉克服了“將原住居民養起來的”并不有利于原住居民長期、和諧發展的簡單辦法所帶來的弊端。

  在眾多人口壓力下如何權衡當地社區生存發展與生態保護的關系,是挑戰,也是機遇。如果說“國家公園”概念的提出和實施,是美國人為世界做出的一個貢獻;中國則或許因為第一個解決原住居民生存發展和生態保護的矛盾,而成為人與自然和諧共生的示范。

  尊重已有產權制度,國家行使和承擔管護的權利和責任,是中國國家公園的特點。從產權概念上,嚴格的“國家公園”指其土地為國家所有,是國家持有完整的土地產權。比如黃石國家公園創立的主要推動者,北太平洋鐵路公司,彼時首要目標就是通過游說聯邦政府,取消將這一地區擬按照宅地法公開拍賣給私人的原計劃,建議由聯邦政府持有,避免私有化而導致的商業開發,從而可以保留荒野的原生狀態。當然北太平洋鐵路公司并不是因為意識超前以保護自然為目的而進行上述游說,其背后的動機在于保持荒野地原貌可以通過旅游吸引游客,鐵路公司因此將有足夠的客源,以達到鐵路商業盈利的目的。而建立“國家公園”顯然是最具說服力的、可以在法律上保證該區域永遠不被私有化拍賣的理由。國家公園如愿建立后,北太平洋鐵路公司隨后修建了公園支線,在蒙大拿州的利文斯頓建立了一個火車站,將支線連通到公園的北方入口。

  經過數千年發展歷史的中國社會,加之多民族的資源使用主體,土地權屬方面形成了習俗制度與正式制度交織而成的復雜的產權制度。特別是上世紀八十年代實施耕地、草場、林地等資源的使用權承包到戶后,形成了戶、村集體與國家各層面交錯復雜的土地、資源權屬關系。如三江源國家公園園區內的土地權屬,除原有的可可西里國家級自然保護區外,在所有權方面以集體所有為主,使用權則大多已經永久性地承包給家戶。因此,我國的國家公園并不是產權意義上的“國家”的公園,而是管理層面的中央政府直管,包括人事、資金。本文認為,在建立國家公園時,面對復雜的土地資源權屬關系,采取尊重已有產權制度的原則,是處理原住居民生存發展和自然保護關系的明智之舉。

  在權衡當地社區發展和自然保護關系方面,當前亟待解決的問題之一,是針對不同的生物區域、生態系統類型的保護地,制定不同的生態系統健康評估基線,這是管理人類活動、協調發展與保護的科學依據。以國家公園為主體的保護地體系,其目標是將生態系統保持、或恢復到健康的狀態。然而,什么是健康的生態系統?長期以來我國在這方面的工作基礎極為薄弱。不同生物區域、不同生態系統類型缺乏相應的評價基準和評價方法。尤其是需要結合人類活動在該區域的歷史,根據生態系統多穩態的特點進行健康基線的確定。社會系統和生態系統相互耦合、相互反饋,是一個統一體,不可分割。完全沒有人類干擾,不一定是健康的生態系統。據研究,青藏高原的綿羊和山羊是從中東引進的,牦牛則是本地野生物種馴化而來的。通過古生物花粉研究顯示,青藏高原的人類放牧史,距今已有約8800年的歷史。這意味著,在青藏高原的牧區,人類系統和生態系統在長期的相互作用下,已經通過家畜,耦合為一個整體,幾乎不存在沒有人類干擾的所謂的原生生態系統。

  如何評價一個生態系統是否健康?在生態系統管理理論的發展進程中,對于健康生態系統的評價標準,經歷了從最初的認為沒有受人類活動干擾的、單穩態的植被頂級群落,才是健康的系統;發展到考慮人類活動干擾后所形成的不同穩定狀態的頂級群落;以及近年來,將景觀尺度上的生態系統服務功能的最大化,視為健康生態系統的評價標準。上述理論發展過程,揭示了對于健康生態系統的評價標準,已經從將人類活動排除在外的僅關注“生態”系統的視角,轉變到視“社會”系統和“生態”系統兩者為一個統一體的思維范式。具體到青海省的情況,隨著經濟發展和生態移民項目的實施,三江源地區農牧民整體搬遷率較高,平均達到50%-60%,高的地方甚至達到80%。這樣的搬遷,其生態效果如何?需要進行長期、科學的監測和評估,并將評估結果反饋到管理過程中,對相關政策和措施做出及時調整。(作者:北京大學環境科學與工程學院教授李文軍)

  制定面向未來的國家公園規劃

  國家公園體制實質上是關于自然保護地的管理體制,本質上是為了構建生態安全屏障,為當代和后代得以享受大自然帶來的生態福祉。建立國家公園體制是事關中華民族永續發展的百年大計,是中國推進自然生態保護、建設美麗中國、促進人與自然和諧共生的一項重要舉措。建立以國家公園為主體的自然保護地體系,是貫徹習近平生態文明思想的重大舉措,是黨的十九大提出的重大改革任務,這就是要建立以國家公園為主體,自然保護區為基礎、各類自然公園為補充的完善的自然保護地體系。中國如此宏大的氣魄和偉大的情懷使命,在生態文明建設的背景下展開,必將產生深遠的歷史意義,為創造世界生態文明的美好未來、推動構建人類命運共同體做出貢獻。

  要將國家公園這樣的世紀工程建設好,打牢基礎至關重要,法律、科學、政策、機構都是重要的基石,而規劃則決定了國家公園的時空格局,具有先導性作用。規劃科學則長期受益,規劃失誤則浪費極大,可以說,國家公園規劃是管長遠的百年大計。因此,需要制定面向未來的國家公園規劃。

  一般的總體規劃和發展規劃有五年期、十年期,最長不超過二十年期。而國家公園是傳承千年的事業,顯然應該在空間格局上制定更加長遠的遠景規劃,將具有國家代表性的重要生態資源在空間上用法律的方式固定下來,實現“國家所有、全民共享、世代傳承”的目標。因此,國家公園規劃建設期限可以與國民經濟和社會發展規劃相適應,但空間規劃一定要面向子孫后代,要考量到2049年甚至更加長遠。筆者認為,國家公園規劃至少要體現五個“著眼于”:

  一是著眼于永久保護珍貴自然遺產的規劃。習近平總書記在致第一屆國家公園論壇的賀信中指出:“中國實行國家公園體制,目的是保持自然生態系統的原真性和完整性,保護生物多樣性,保護生態安全屏障,給子孫后代留下珍貴的自然資產。”精辟地闡述了國家公園建設的主要目的,為中國國家公園體制建設指明了方向。統籌推進三江源、祁連山國家公園體制試點工作,確保“中華水塔”碧水東流;建立新疆阿爾金山保護區、西藏羌塘保護區、珠穆朗瑪峰保護區,維持其生態服務功能;建設祁連山國家公園,維系河西走廊綠洲,為絲綢之路文化保護、“一帶一路”建設提供生態屏障;建設大熊貓、東北虎豹國家公園,為保護旗艦物種棲息地和其所代表的自然生態系統及生物多樣性;推進長江大保護,秦嶺生態環境保護……這一系列舉措,無疑就是習近平生態文明思想的具體體現,也必須成為國家公園規劃的根本遵循。

  二是著眼應對于全球氣候變化的規劃。全球氣候變化已經是不爭的事實,對環境帶來了嚴峻挑戰。國家公園是生態敏感區,對氣候變化的響應更劇烈。與此同時,保持自然原真的國家公園,也能夠為減緩氣候變化做出貢獻。適應變化,緩解變化帶來的沖擊,模擬變化模型,研究預測變化趨勢,在國家公園為生物多樣性遺留空間,這是國家公園規劃中必須考量的因素。氣溫升高,雪線上升,冰川和凍土融化,植被線上升,動物的活動范圍也會發生變化,一些生物有可能會因此消失。湖面上升,海平面上升,內陸湖面范圍擴大,也給國家公園規劃提出新的課題。近20年來,美國舊金山金門大橋附近監測點的海水上升了22厘米,使得美國國家公園體系中的金門國家休閑區范圍需要調整,舊金山灣區依據原有城市規劃建設的城市面臨挑戰。由于氣候變化,西藏自治區色林錯因為湖岸平緩,湖水上升使得湖面積快速擴大,超過納木錯成為西藏第一大湖。多年遙感圖顯示,2000年,青海湖的大小為4250平方公里,近年來湖面積呈現持續擴大趨勢。2018年7月4日,青海湖面積為4548.96平方公里,達到18年以來最大值,較2017年最大值擴大51.55平方公里,較2000年擴大了近300平方公里。這樣的變化,在國家公園規劃時就要充分考慮。如大熊貓國家公園規劃,既要考慮現在的棲息地,也要預留潛在的棲息地,將現有分布范圍以外海拔更高的區域也劃入國家公園范圍,以適應全球氣候變化帶來的威脅。羌塘、三江源、昆侖山、青海湖等地的規劃范圍要留有余地,大型基礎設施的建設預留空間,也要有長遠考慮。

  三是著眼于人類文明發展趨勢的規劃。今天,世界處于百年未有之大變局,人類文明發展到今天,基于歷史數據建立的預測模型已經無法提供決策依據。今天的世界格局,是一百年前想象力豐富的預測大師也難以估計到的。經濟發展、人口增長、資源消耗、城市化進程、人的消費需求變化、環境承載力變化,等等,都需要預測,以為國家公園規劃提供依據。針對城市人口對自然生態的渴求甚于鄉村,都市區周邊留下生態屏障和休閑空間非常必要,在都市周邊建立國家公園也具有重要性。另外,一些生態脆弱、自然條件惡劣的區域,可以引導當地居民自愿搬遷,隨著城市化進程和經濟社會發展,這些區域人口自然就會減量,以時間換得生態空間。一些民生設施的投入,就可以因地制宜,如一些偏僻山區和高海拔地區的國家公園,如果一刀切地去搞“基礎設施”,為了不足百人的村落花費巨資去修路,破壞了生態的同時還背上了以后維護的負擔,還不如把資金轉移到國家公園外加強小鎮建設,引導農牧民遷移發展。

  四是著眼于服務人民的規劃。秉承以人民為中心的發展思想,本著“保護自然、服務人民、永續發展”的宗旨目標,國家公園在服務大眾利益方面承擔著最重要的使命。良好的生態是最普惠的民生福祉,除此之外,國家公園還應該為公眾體驗自然提供參與機會,為當地社區綠色發展提供經濟機會。強調生態保護第一,但并不是“生態保護唯一”,國家公園是具有多功能的生態產品,國家公園資源的合理利用是建立國家公園體制的題中應有之義。隨著科技進步,生物技術、高效農業、集約型草地畜牧業的發展,能夠用較少的土地獲得更多的生活資料,自然村走聚居、聚集發展之路,一些鄉村從生態脆弱區退出,能夠釋放出更大的生態用地,使得擴大國家公園及自然保護地成為可能。在大范圍的國家公園內,通過合理的規劃和功能分區,用差別化的管控措施,利用部分土地和景觀資源,開展國家公園生態旅游和自然體驗,與國家公園的管理目標并不矛盾。在一般控制區,排除不可逆的建設活動,建設必要的、適當的民生設施和訪客服務設施,滿足傳統生產生活需要和生態旅游的需要,也應該在規劃中體現。試想,如果九寨溝、張家界、黃山這些自然和人文薈萃的精華之地,都不能成為國家公園,或者成為國家公園以后被“關死了”,那我們就要反思一下,是不是我們的規劃出了什么問題。

  五是著眼于全球視野的規劃。我們只有一個地球,推動構建人類命運共同體,作為負責任大國的國家公園規劃,必須立足全球視野。一方面要建設世界一流的國家公園,引領生態文明潮流,為全球生態保護提供中國方案,貢獻中國智慧;另一方面,要積極倡導跨界保護,與周邊國家構建國家公園群。規劃建立地球第三極國家公園群,對亞洲乃至全球生態保護都具有重要意義。擴大自然保護地,保護生物多樣性,增加碳匯,共同應對全球氣候變化,這些都將成為中國國家公園的使命。2020年,聯合國《生物多樣性公約》第十五次締約方大會(COP15)將在中國昆明舉辦。這次大會的重要任務之一就是要確定2030年全球生物多樣性保護的目標,同時確定未來十年生物多樣性保護的全球戰略。屆時,中國國家公園建設必將為這個目標做出貢獻。

  除此之外,國家公園規劃還應該重視文化資源保護,還要關注對自然災害和局部極端氣候變化的適應。要規劃“要做什么”,更要規劃“不做什么”。比如,對于原生自然生態系統,也許“什么也不做”,才是避免盲目建設,這是保護自然的最好方式。

  風物長宜放眼量,展望2049,當我們在慶祝新中國成立一百周年時,國家公園必然成為美麗中國的絢麗風景線。(作者:國家林草局國家公園管理局辦公室副主任、教授級高工唐芳林)

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